新型电力系统构建背景下

电力体制深化改革研究

——青海试点改革条件分析

徐佳成

摘要：新能源电力是我国新型电力系统构建的重要组成部分，其快速发展使我国能源电力行业形态发生着巨大的变化，也给现行的电力体制带来了新的问题和挑战。本文在总结分析我国新能源电力行业现状的基础上，结合我国电力体制改革目标，分析新型电力系统构建中有关新能源电力发展的体制障碍，研判了进一步深化改革的基础条件，研究了青海省作为深化改革试点的优势，从市场定位、区域差异和合作、产业发展规律等方面提出了改革建议。

关键词：新能源电力；电力体制；试点改革；青海省

推动电力来源结构清洁化和终端消费能源电气化是我国进行能源绿色低碳转型的主要目标之一。我国电力工业的发展壮大，电力体制的不断深化改革在其中扮演着护航者的重要角色。我国新能源电力的蓬勃发展建立在国家对其培育阶段的大力扶持，在其全面迈向市场化竞争的现阶段，对现行电力体制既是新的挑战，又是进一步深化改革的新机遇。找准发力点，试点先行，是我国在发展改革过程中的重要法宝之一。

一、我国电力体制改革背景

1997年，国家电力公司的成立拉开了我国电力市场化体制改革的序幕，提出了“政企分开，省为实体”和“厂网分开，竞价上网”为内容的“四步走”的改革方略[1]。2002年，《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）文的发布，将我国电力资产按照发电和电网两类业务划分为五大发电集团和两大电网公司，实现“厂网分开”[2]。2015年，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）文的发布开启了新一轮的电力体制改革。2021 年 3 月 15 日，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上对能源电力发展作出了系统阐述，首次提出构建新型电力系统。党的二十大报告强调加快规划建设新型能源体系，为新时代能源电力发展提供了根本遵循[3]。

在电力的发、输、配、用等环节充分实现市场化竞争是我国电力体制改革的目标，减少政府过度干预和打破电网环节垄断是一直在努力进行的两大改革任务。这种努力也辩证地揭示了适度的政府干预和电网企业垄断在促进我国能源电力事业发展过程中存在的必要性，个中原因与我国长期坚持能源清洁化利用的政策密不可分。2009年，以《中华人民共和国可再生能源法》的颁布为起点，我国实施了长达十余年的可再生能源电力补贴政策，在发电领域，最有开发前景的太阳能和风能两种新能源电力是接受补贴的主体。以太阳能和风能发电为主体的新能源电力是我国清洁能源体系构成中的发展重点。在新能源发电新兴产业技术培育过程中，国家的政策扶持是主要推动力，电网企业是国家政策落地的重要实施者，在其中扮演着可再生能源基金征收和新能源电力补贴计量、结算等代理人角色。

2021年，国家发展改革委印发《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》（发改价格〔2021〕833号）宣布我国新能源中的光伏发电和陆上风电执行平价上网、不再享受中央财政补贴，标志着我国以光伏发电和风电为增量主体的清洁能源电力在供给侧已实现技术经济性，标志着我国能源结构优化调整中提高清洁能源电力占比的战略进程，已脱离政府培育，迈向市场化自由竞争发展的新阶段。

二、新阶段问题

根据2022年全年统计数据，太阳能发电和风电发电量1.2万亿千瓦时，占全社会总发电量的14%，较2010年和2015年提高13%和10%[3]。截至2023年10月底，全国累计发电装机容量约28.1亿千瓦，其中太阳能发电装机容量约5.4亿千瓦、风电装机容量约4.0亿千瓦，二者共计9.4亿千瓦，占总装机容量的33%[4]。

图1 2022年全国各类电源装机和发电量占比[3]

我国新能源电力发展成绩突出，在国内已建立起较完整的产业链，但在当下迈进全面市场化竞争的新阶段，也暴露出发展不平衡不充分的问题，存在着电源侧上网受阻而窝电浪费、电网侧清洁能源电力输送通道利用率低，而国内部分区域却存在着严重缺电的供需结构失衡现象。该现象出现的原因一方面与新能源电力出力不稳定的电力特性有关，另一方面主要是相关支撑配套体系不完善、发展滞后。

在产业培育阶段，国家对新能源电力上网电价的补贴促进了技术迭代更新进步，但也在一定程度上扭曲了新能源电力产业发展形态，在资本逐利的本能驱动下，为最大化获取补贴，新能源电力在电源端单兵突进，电力装机规模迅猛增长，而本应整体跟进的配套软硬件支撑体系则长期处于被动倒逼建设状态。从新能源电力全产业链供需对比形态考衡，表现为中游的电力生产和供给能力突出、上游的风机和光伏组件等供应能力市场反应迟滞、下游的送出和消纳受限明显。从配套支撑上看，硬件不足主要体现在新能源电力接入系统和送出的电力设施建设滞后、调峰储能设施短缺两个方面；软件不足主要体现在产业规划协同性差、电价机制不完善、电力自主优化组合和调度的市场灵活性不足、项目投资管理办法总体落后。随着电力生产和配套支撑体系之间的差异越来越大，这种产业链结构性的失衡最终导致单纯的新能源电源项目在失去电价补贴后出现投资积极性整体下滑。

三、电力体制深化改革条件和试点选择分析

（一）电力体制深化改革基础条件

新能源电力已成为我国能源电力的重要组成部分，是我国在世界上具有明显比较优势的能源品种，坚持充分开发利用是实现我国能源结构清洁化转型的保障。新能源电力产业结构性发展失衡问题亦是我国当前整个电力行业的主要问题。回顾我国电力事业的发展，每当出现结构失衡制约行业健康发展之时，便是需要破除体制障碍、进一步牢固发展根基，推动电力体制深化改革之时。从我国当前的能源电力宏观背景和市场微观要求两方面看，我国电力体制也已具备进一步深化改革的基础条件。

宏观背景上，大力发展清洁能源电力是我国长期坚持的基本国策，占主导地位的新能源主力太阳能和风能发电已基本实现技术经济性，标志着我国能源结构清洁化转型战略的实施已具备良好的技术支撑条件；新能源电力产业全面走向市场化自由竞争以实现高效资源利用是必然的趋势；为培育和扶持新能源电力发展而存在的政府对市场资源配置的干预，诸如电价补贴、市场发现和价格代议等，已具备逐步有序退出的条件。

市场微观要求上，伴随大规模市场行为的发生，市场投资主体也要求匹配以相应的市场主动性，而当前电网环节建设、调度和交易等诸多壁垒严重制约了新能源电力投资主体的市场活力。适当减少政府和电网在发、输、配、用电环节的干预有益于市场主体自主增强发现和寻找市场的参与能力。迫切需要政府发挥宏观协调作用，促进市场信息资源得以充分流动，激发鼓励市场资源充分流向新能源电力产业链薄弱环节、健全新能源电力发展的软硬件配套支撑体系。

（二）试点选择分析

我国幅员辽阔，资源禀赋条件和经济社会发展基础迥异，全国各区域的电力发展也表现出明显的差异，清洁能源电力总体呈现出西电东送、北电南送的格局，传统水电资源集中在西北黄河流域和西南区域，新能源电力资源集中在华北和西北区域。从供给侧结构性改革的经济主线视角，我国电力体制的进一步深化改革应以开发潜力巨大的新能源电力为重点。

试点先行是我国改革开放实践中的重要法宝，选取青海省作为当前电力体制深化改革试点具有较好的典型性和示范意义，其原因主要有以下五个方面：

一是新能源开发潜力大。青海省风力和太阳能资源禀赋优异，尤其是太阳能技术可开发容量达35亿千瓦，仅次于西藏位居全国第二，且省内沙漠、戈壁、荒漠等未利用土地多，土地利用成本低，具备集约化和规模化开发利用的条件。

二是有政策环境基础。2021年，习近平总书记在全国两会和考察青海时寄予了青海省打造成国家清洁能源产业高地的殷切期望，青海省是生态保护大省，省内已正式设立的有全国规模最大的三江源国家公园，还有正在积极推动设立的祁连山和青海湖国家公园，生态环境保护等一系列政策环境建设起步早、基础好，为清洁能源开发利用打下了良好的政策环境基础。

三是地理位置特殊、辐射范围大。西北地区和西藏是我国清洁能源资源富集区，是未来我国清洁能源开发的主战场，青海在西北五省中位置居中，西南部与西藏毗连，是西北电网与西藏电网的连接枢纽，联动作用潜力大、辐射范围广。

四是深化改革阻力较小，易形成示范效应。青海省现代电力工业起步晚、底子薄，电力体系整体规模小，涉及的各方利益较少，由此在进一步深化改革中需要克服的体制障碍较少，有利于改革计划的整体顺利推进以达到改革目标，易于总结积累建设性改革经验。

五是有较好的实践基础。自全国大力发展新能源电力以来，青海新能源电力产业跟紧步伐，有了长足的发展，在此实践过程中隐存的各类问题暴露得比较充分，也积累了相当的解决经验，为试点改革奠定了良好的实践基础。

四、电力体制深化改革原则导向建议

电力体制深化改革是当下我国能源电力健康发展的时代要求。在错综复杂的利益关系调整过程中，电力体制深化改革亦需坚定目标，把握好几个原则导向：

一是以最大化消纳清洁能源电力为导向。需求侧在稳步提高和均衡全国各省区消纳清洁能源电力水平以创造更大清洁能源电力市场容量的基础上，电力体制深化改革的重点在供给侧建设，加强清洁能源电力供给支撑体系建设，以清洁能源电力高比例利用为目标疏通各环节体制障碍，尤其需明确政府和电网企业在电力市场中的职能定位，能交给市场的坚决交给市场，充分发挥市场的资源配置作用。

二是因地制宜、注重改革实践。在深化改革中避免“一刀切”，要充分考虑到各区域客观存在的差异性，国家应鼓励作为实践主体的地方政府勇于发现和破除体制障碍、积极开展体制机制创新实践，地方政府应充分发挥主观能动性深耕改革实践的土壤，把电力体制改革建设工作做细做精、落到实处。

三是遵循产业一般发展规律。在产业技术突破升级后及时推动配套软硬件基础设施建设和完善产业链是产业继续发展壮大的内在规律要求，在进一步的电力体制深化改革中应重视与各区域基础设施的衔接和产业链的强化建设，充分利用好存量资源、补齐短板，以基础设施和上游产业链适当超前建设支撑清洁能源电力产业发展。

四是以系统观统筹推进改革。电力体系网络化链接的物理特性决定了区域电力联系的紧密性，各省区在改革实践中应避免条块化、碎片化“自顾门前雪”的狭隘视角，主动加强区域合作，从更大的空间维度寻求产业协同合作。

五、结语

改革没有终点，只有进行时。能源电力作为促进我国经济社会转型升级的重要动力，把握时代脉搏、坚定能源清洁化利用目标，不断优化调整我国电力体制是我国能源电力事业持续健康发展的坚强保障。

参考文献

1. 严碧波,徐佳成.增强水电市场竞争力促进后续水电可持续发展政策措施研究[R].北京:澳门今晚开生肖,2018.

2.国务院.《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）[EB/OL]. 中国政府网,2017-09-13.

https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2017-09/13/content_5223177.htm.

3.《新型电力系统发展蓝皮书》编写组.新型电力系统发展蓝皮书[M].中国电力出版社,2023.

4. 国家能源局. 国家能源局发布1-10月份全国电力工业统计数据[EB/OL]. 国家能源局官方网站,2023-11-20.

http://www.nea.gov.cn/2023-11/20/c_1310751368.htm.

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